Mai lõpus tegi riigikohus märgilise tähtsusega lahendid, mis kuulutasid õigusvastaseks apteegireformi üleminekuperioodil suurte ketiapteekide täiendava turu hõivamise tegevuslubade nn “kolimiste” ja haruapteekide avamiste näol. Kui oleks võinud arvata, et sellega on reformi realiseerimist takistav tegevus läbi, siis see hinnang oli ennatlik.
Viimase paari kuu jooksul on alanud vangerdamine hoopis teisel skaalal: ravimiamet on asunud lubama nn tankistproviisoritega uute apteekide avamist, millel on jätkuvad ja varjamatud seosed suurte apteegikettide ja ravimimüüjatega. Kõige selle taustal on kaks Reformierakonna fraktsiooni liiget esitanud seaduseelnõu reformi sootuks tühistamiseks olenemata sellest, et see võeti vastu just Reformierakonna valitsuse vedamisel.
Kogu käimasolev segadus Eesti apteegiturul tõstatab väga põhimõttelisi teemasid nagu näiteks küsimuse, kas peaks olema riiklik praktika, et seaduse mittetäitmisel tuleb seadus tühistada? Samuti tõusetuvad õigusriiklikud küsimused seadusandliku ja täidesaatva võimu vahekorrast. Kas on ikka kohane, et riiklikud seaduse rakendusasutused sisuliselt keelduvad seaduse täitmise kontrollist, kuna see on “keeruline” või ettekäändel, et realiseerusid seadusloomeprotsessis läbi arutatud võimalikud rakendamisprobleemid? Kas selliste väljaütlemiste kontekstis saavad nõuetele vastavad apteegipidajad üleüldse tururegulaatorite objektiivsust ja otsuseid usaldada?
Kellele on apteegireformi tarvis?
Kahe aasta pärast – 2020. aasta esimesel aprillil (ja see ei saa olema aprillinali) – tiksub täis rohkem kui viieaastane üleminekuperiood apteegireformi lõpuleviimiseks. Reformi põhisisu seisneb kahes peamises tingimuses, mida Eesti riik pidas kvaliteetse apteegiteenuse garantiiks: apteegiteenuse osutajate lahutamine ravimitootjatest ja hulgimüüjatest (nn vertikaalse integratsiooni keeld) ning apteekide omandi ja juhtimise üleandmine professionaalsetele proviisoritele (nn proviisori omandipiirang).
Esimese reformi nõude eesmärgiks on hoida suurte ravimikontsernide ärihuvide asemel Eesti apteekide patsiendikesksust ning vältida võimalikku huvide konflikti raviminõustamisel. Teine eesmärk on veelgi põhimõttelisem – tagada Eestis professionaalne ja sõltumatu apteegivõrgustik, mis oleks piisavalt usaldusväärne, et Eesti apteegivõrk saaks muutuda praeguste “ilu- ja elustiilipoodide” asemel professionaalseks esmatasandi tervishoiuteenuse osutajaks.
See tähendab, et professionaalsete proviisorite kaasabil võiks tulevikus apteeke usaldada ka muude vajalike riiklike esmatasandi meditsiiniliste lisateenuste pakkumisel (nn farmatseutilise hoole teenused, mida kirjeldas juba 2013. aastal Praxise uurimus), mis vähendaks esmatasandi tervishoiusüsteemi ülekoormatust.
Miks on apteegireformi tarvis?
Ravimisektor, sealhulgas ka apteegiturg ei ole tavapärane vabaturumajanduse põhimõtetele alluv turusegment, vaid rahvatervise kaitse huvides oluliselt ulatuslikumalt reguleeritud sektor. Nii kehtivad enamuses Euroopa riikides apteekide omandi- ja asutamispiirangud. Ka Eestis võisid aastani 1996 pidada apteeke üksnes proviisorid. Sellele järgnes turu täielik liberaliseerimine, mis tõi kaasa jae- ja hulgimüüjate kiire koondumise apteegikettidesse.
Nagu selgus 2012. aasta riigikontrolli aruandest, hoiavad faktiliselt kogu Eesti apteegiturgu enda käes kaks-kolm ravimite hulgimüüjat, kes on ühtlasi paljude apteekide omanikud ja varustajad. Arusaadavalt tekitab see omakorda kahtlusi raviminõustamise erapooletuses. Erinevalt ühe Eesti turgu hoidva hulgimüüja esindaja arvamusest, ei ole siiski päris kohane võrrelda apteegi rolli ja vastutust ajalehekioski, kino, raamatupoe või restoraniga.
Kui riik soovib rahvatervise kaitseks apteekidele enam vastutust jagada, tuleb väga kriitiliselt läbi analüüsida, millised on need ettevõtjad ja apteegid, kes seda vastutust kandma sobivad. Seda käimasoleva apteegireformi kontekstis ka tehti.
Kellel lasub vastutus apteegireform läbi viia?
Ei vaja väga pikka selgitamist mõistmaks, et riigikogu poolt vastu võetud apteegireform oli varasemat turuolukorda arvestades väga julge ja resoluutne samm. Kõik otsustavad reformid aga leiavad vastupanu huvigruppidelt, kes muudatustest ei võida. Nii ei olnud üllatav kui suured ravimitootjate ja -hulgimüüjatega seotud apteegiketid alustasid laiaulatuslikku lobitööd reformi elluviimise vastu.
Pöörduti nii õiguskantsleri, välisministeeriumi kui Euroopa Komisjoni poole ning ähvardati riiki suure kahjunõude esitamisega. Vastuoluline on aga, et kuigi nii riigikohus, õiguskantsler, välisministeerium kui ka Euroopa Komisjon on kinnitanud apteegireformi läbiviimise võimalikkust, põhiseaduspärasust ning EL õigusele vastavust, on ketiapteegid leidnud oma võitluses üllatuslikud partnerid: ravimi- ja konkurentsiameti.
Kui on arusaadav, et praegused turuvalitsejad püüavad oma tegevust jätkata ja ärihuvisid kaitsta, siis riiklike ametiasutuste tegevus reformi lõppeesmärkidele vastutöötamisel on raskemini mõistetav. Ravimiamet ei tee poliitikat, vaid sellega tegeleb vastava vastutusala minister. On paradokssaalne, et tururegulaatorid, kelle otseseks kohustuseks on reformi elluviimine ja kontroll, nimetavad kahtlase sisuga manöövreid apteegiturul seaduslikuks või valitseva mõju tuvastamist keeruliseks.
See pole esimene kord kui ravimiamet valib ravimiseaduse kohaldamisel apteegikettide suhtes kõige soosivama tõlgenduse, mis osutub kokkuvõttes õigusvastaseks. Nii ütles riigikohus oma viimatises lahendis selgelt, et ravimiamet eksis lubades apteegireformi üleminekuperioodil apteegikettidel oma tegevust laiendada. Sama printsiip peaks kehtima ka täna uusi tegevuslubasid taotlevate apteekide kontekstis, kelle puhul seos ravimite hulgimüüjatega päris ilmne.
Kui ravimiametil peaks tekkima seose osas mingigi kahtlus, tuleks seadusjärgselt paluda konkurentsiametilt valitseva mõju olemasolu kontrollimist. Täna pole ravimiamet aga vastavat taotlustki esitanud ning Konkurentsiamet ise on avalikult välja öeldnud, et talle käib üle jõu üks ta seadusjärgne põhiülesanne – ettevõtetevahelise valitseva mõju tuvastamine.
Kõige selle taustal tekib küsimus, kas riigiametid lihtsalt väldivad tülikat lisatööd või on seal taga mingid suuremad huvid ja motivatsioonid. Mida arvab kõigest sellest minister? Kuidas peaks sotsiaalministeerium üldse poliitikaid kujundama ja ellu viima kui rakendusasutused ei täida oma seadusjärgseid funktsioone?
Kuidas edasi?
Rahvatervise kaitsmine on kindlasti iga riigi üks olulisim prioriteet ja riikidel on tervishoiuteenuste turu reguleerimisel ulatuslik otsustusruum. Riik ja patsiendid vajavad usaldusväärseid, tervishoiueesmärkidest ja patsientide ravivajadusest lähtuvaid apteeke ja apteegipidajaid. Arvestades tänast segadust Eesti apteegiturul tekib põhjendatud kahtlus, kas üksnes ärihuvidest lähtuvad ettevõtjad selleks sobivad.
Kuid mis isegi olulisem – seaduse mittetäitmine ei tohiks kunagi saada aluseks seaduste rutakale tühistamisele, vaid vastupidi – riigi toimimise eelduseks on järjepidevus nõuda ja kontrollida seaduste järgimist ning seista sihiks seatud eesmärkide saavutamise eest. Selle eest vastutavad esmajärgus asjaomased riigiametid. Eesti õigussüsteemis on kõik vastavad meetmed olemas.
Tururegulaatorid ei tohiks jätta oma seadusest tulenevad ülesanded täitmata ja lubada apteegireformi eesmärgidele kardinaalselt vastu töötavat praktikat ainuüksi põhjusel, et seaduse täitmise kontrollimine on “keeruline”. Jah, reformide elluviimine ongi pahatihti keeruline, kuid see ei tähenda, et täidesaatvad riigiasutused saaksid astuda seadusandja kingadesse ning otsustada ise, milline seadus ja reform väärib täitmist ja milline mitte. See ei ole õigusriigile kohane.
Birgit Aasa esindab proviisorapteeke mitmetes vaidlustes.
Allikas: Birgit Aasa | Apteegireform ja põhimõttelised küsimused
